Details

Oleh: Prof. Dr. Hariyanto, M.Hum., M.Pd. 
Guru Besar Hukum Pemerintahan Daerah UIN Profesor Kiai Haji Saifuddin Zuhri Purwokerto

Ada ironi yang jarang kita sadari dalam perjalanan demokrasi Indonesia. Setiap kali berbicara tentang demokrasi, perhatian kita hampir selalu tertuju pada pemilihan presiden, pemilihan anggota legislatif, atau pemilihan kepala daerah.

Perdebatan dipenuhi soal koalisi politik, ambang batas pencalonan, sistem pemilu, hingga putusan pengadilan. Sementara itu, demokrasi yang berlangsung paling dekat dengan kehidupan warga di desa kerap luput dari perhatian.

Padahal, lebih dari 75 ribu desa dan desa adat di Indonesia merupakan ruang tempat negara pertama kali hadir dalam kehidupan masyarakat. Di sanalah pelayanan publik diberikan, pembangunan dijalankan, dan kepercayaan warga terhadap negara dibentuk.

Bagi banyak warga, wajah negara bukanlah kementerian atau gedung parlemen di ibu kota, melainkan kantor desa yang mereka datangi setiap hari. Karena itu, kualitas demokrasi Indonesia tidak hanya ditentukan oleh siapa yang memimpin negara atau daerah, tetapi juga oleh bagaimana desa memilih dan kemudian dipimpin.

Pemilihan Kepala Desa (Pilkades) merupakan institusi demokrasi yang memiliki posisi strategis dalam sistem pemerintahan nasional. Dari perspektif hukum pemerintahan daerah, Pilkades bukan sekadar mekanisme pergantian pemimpin lokal, melainkan instrumen konstitusional untuk mewujudkan asas kedaulatan rakyat dalam penyelenggaraan pemerintahan desa.

Melalui UU Nomor 6 Tahun 2014 yang kemudian diubah dengan UU Nomor 3 Tahun 2024 serta diperjelas melalui PP Nomor 16 Tahun 2026, negara semakin menegaskan pengakuan terhadap desa sebagai kesatuan masyarakat hukum yang memiliki kewenangan berdasarkan hak asal usul dan kewenangan lokal berskala desa.

Regulasi tersebut juga memperbarui berbagai aspek penyelenggaraan pemerintahan desa, termasuk Pilkades, masa jabatan kepala desa, dan penguatan tata kelola desa. Transformasi desa dalam satu dekade terakhir juga berlangsung sangat signifikan.

Sejak program Dana Desa dimulai pada 2015, pemerintah telah mengalokasikan lebih dari Rp600 triliun kepada desa-desa di seluruh Indonesia. Peningkatan kapasitas fiskal ini menjadikan kepala desa bukan lagi sekadar pemimpin administratif, tetapi pengelola sumber daya publik yang memegang peran penting dalam pembangunan, pelayanan masyarakat, pemberdayaan ekonomi, dan penguatan kelembagaan sosial.

Konsekuensinya, jabatan kepala desa menjadi semakin strategis. Pilkades tidak lagi dipandang sebagai tradisi demokrasi lokal semata, tetapi juga sebagai pintu masuk menuju pengelolaan kewenangan politik, administratif, dan fiskal yang semakin besar. Di sinilah Pilkades memperoleh makna yang jauh lebih penting dibandingkan sekadar proses memilih seorang pemimpin.

Namun, semakin besar kewenangan yang diberikan negara kepada desa, semakin besar pula tuntutan terhadap kualitas demokrasi yang menopangnya. Demokrasi desa tidak cukup hanya menghasilkan pemimpin yang sah secara prosedural. Ia juga harus mampu melahirkan pemerintahan yang berintegritas, profesional, dan akuntabel.

Retak

Di sinilah persoalan mendasar Pilkades mulai terlihat. Selama ini keberhasilan Pilkades lebih banyak diukur dari indikator prosedural: apakah pemungutan suara berlangsung aman, apakah tingkat partisipasi tinggi, atau apakah sengketa dapat diselesaikan.

Ukuran tersebut memang penting, tetapi hanya menggambarkan kualitas proses elektoral. Ia belum menjawab pertanyaan yang lebih substansial: apakah Pilkades berhasil melahirkan pemerintahan desa yang berkualitas?

Pengalaman berbagai daerah menunjukkan bahwa jawabannya belum selalu demikian. Berbagai penelitian mengenai demokrasi desa menunjukkan bahwa politik uang masih menjadi salah satu tantangan dalam sejumlah penyelenggaraan Pilkades.

Ketika biaya kontestasi meningkat seiring membesarnya kewenangan kepala desa, kompetisi politik berpotensi bergeser dari adu gagasan menuju transaksi dukungan. Dalam kondisi demikian, jabatan publik berisiko dipandang sebagai investasi politik yang harus dikembalikan setelah terpilih.

Persoalan lain adalah fragmentasi sosial pasca-Pilkades. Sejumlah kajian memperlihatkan bahwa kontestasi politik di desa dapat meninggalkan polarisasi yang memengaruhi hubungan antarwarga bahkan setelah kepala desa dilantik.

Berbeda dengan pemilu nasional yang berlangsung dalam komunitas yang luas, Pilkades berlangsung dalam ruang sosial yang sangat dekat. Para kandidat sering kali memiliki hubungan keluarga, bertetangga, atau berasal dari lingkungan sosial yang sama. Ketika kompetisi berubah menjadi konflik berkepanjangan, yang dipertaruhkan bukan hanya hasil pemilihan, melainkan juga kohesi sosial desa.

Politik kekerabatan juga menjadi tantangan yang patut dicermati. Secara hukum, tidak ada larangan bagi anggota keluarga kepala desa untuk mencalonkan diri sepanjang memenuhi persyaratan peraturan perundang-undangan.

Namun, dari perspektif demokrasi, dominasi kekuasaan oleh lingkaran keluarga yang sama dalam jangka panjang dapat mempersempit ruang kompetisi, menghambat regenerasi kepemimpinan, dan mengurangi kesetaraan kesempatan bagi warga desa lainnya.

Aspek kelembagaan pun masih membutuhkan perhatian serius. Kualitas penyelenggaraan Pilkades masih sangat bergantung pada kapasitas panitia di tingkat desa dan pembinaan pemerintah kabupaten/kota.

Perbedaan kemampuan administrasi, verifikasi calon, pengelolaan tahapan, hingga penyelesaian sengketa menyebabkan kualitas penyelenggaraan Pilkades belum sepenuhnya seragam. Kondisi ini berbeda dengan pemilu nasional yang diselenggarakan oleh lembaga permanen dengan standar kelembagaan yang relatif seragam.

Perubahan melalui UU Nomor 3 Tahun 2024 dan PP Nomor 16 Tahun 2026 memang telah memperkuat kepastian hukum, antara lain mengenai masa jabatan kepala desa, mekanisme calon tunggal, serta pengaturan netralitas perangkat desa yang mencalonkan diri.

Akan tetapi, pembaruan norma hukum belum otomatis memperbaiki kualitas praktik demokrasi apabila tidak diikuti penguatan kelembagaan, integritas penyelenggara, dan pendidikan politik masyarakat.

Dengan demikian, persoalan terbesar Pilkades saat ini bukan semata terletak pada bagaimana pemilihan dilaksanakan, melainkan pada bagaimana pemilihan tersebut menghasilkan pemerintahan desa yang benar-benar bekerja untuk masyarakat.

Arah

Di sinilah diperlukan perubahan cara pandang terhadap Pilkades. Selama ini evaluasi Pilkades didominasi oleh paradigma electoral democracy. Fokusnya adalah kualitas penyelenggaraan pemilihan: partisipasi pemilih, keamanan, ketertiban, dan penyelesaian sengketa. Paradigma tersebut penting, tetapi tidak lagi memadai untuk menjawab tantangan desa masa kini.

Sudah saatnya Indonesia mengembangkan paradigma baru, yaitu governance democracy, yakni demokrasi yang mengukur keberhasilan Pilkades berdasarkan kualitas pemerintahan desa yang dihasilkannya. Dengan paradigma ini, Pilkades tidak dipandang sebagai tujuan akhir, melainkan sebagai pintu masuk menuju pemerintahan desa yang baik (good village governance).

Artinya, keberhasilan Pilkades tidak berhenti pada hari pemungutan suara. Ia harus diukur melalui indikator yang lebih substantif: transparansi pengelolaan APB Desa, kualitas pelayanan publik, efektivitas musyawarah desa, akuntabilitas penggunaan Dana Desa, penyelesaian konflik sosial pasca-Pilkades, tingkat partisipasi masyarakat dalam pembangunan, hingga meningkatnya kepercayaan warga terhadap pemerintah desa.

Untuk mendukung paradigma tersebut, pemerintah perlu mempertimbangkan penyusunan Indeks Integritas Pilkades sebagai instrumen evaluasi nasional. Indeks ini tidak dimaksudkan sebagai alat pemeringkatan semata, melainkan sebagai mekanisme pengukuran kualitas demokrasi desa secara berkelanjutan.

Penilaiannya dapat mencakup integritas penyelenggara, transparansi pembiayaan, kepatuhan terhadap regulasi, partisipasi masyarakat, penyelesaian sengketa, dan kinerja pemerintahan desa setelah kepala desa terpilih.

Selain itu, kapasitas penyelenggara Pilkades perlu diperkuat melalui standar nasional mengenai pelatihan, administrasi, kode etik, dan tata kelola penyelenggaraan. Digitalisasi tahapan Pilkades juga perlu terus dikembangkan sebagai instrumen transparansi dan akuntabilitas, bukan semata-mata modernisasi administrasi.

Namun, pembaruan kelembagaan saja tidak akan cukup apabila tidak disertai pembaruan budaya politik. Demokrasi desa membutuhkan etika publik yang kuat. Politik uang, polarisasi sosial, dan penyalahgunaan kewenangan tidak dapat diselesaikan hanya melalui perubahan regulasi.

Ia memerlukan pendidikan politik yang berkelanjutan, penguatan peran Badan Permusyawaratan Desa, tokoh masyarakat, lembaga adat, organisasi keagamaan, perguruan tinggi, dan masyarakat sipil dalam membangun budaya demokrasi yang matang.

Pada akhirnya, demokrasi Indonesia tidak hanya ditentukan oleh kualitas pemilu nasional atau pemilihan kepala daerah. Demokrasi Indonesia juga diukur dari kualitas pemerintahan yang lahir di desa-desa. Sebab, desa bukan sekadar unit pemerintahan paling bawah, melainkan fondasi tempat republik ini bertumpu.

Karena itu, reformasi Pilkades tidak boleh berhenti pada penyempurnaan prosedur pemilihan. Agenda yang lebih mendesak adalah memastikan bahwa setiap Pilkades melahirkan pemerintahan desa yang berintegritas, profesional, akuntabel, dan berpihak kepada kepentingan masyarakat.

Ketika ukuran keberhasilan bergeser dari sekadar siapa yang menang menjadi bagaimana desa diperintah, pada saat itulah demokrasi desa menemukan maknanya yang paling utuh.